Introdução

Em 30 de junho de 2026, o Plenário do Senado Federal aprovou, em grau de revisão, o substitutivo apresentado pelo relator, Senador Hamilton Mourão (Republicanos-RS), ao Projeto de Lei nº 2.239, de 2022, originário da Câmara dos Deputados e de autoria do ex-Deputado Paes Landim, que altera os arts. 99, 100, 105, 321 e 334 da Lei nº 13.105, de 2015 (Código de Processo Civil), para estabelecer critérios de concessão da gratuidade da justiça. O texto retornou à Câmara dos Deputados para nova deliberação, à qual se seguirá, se aprovado, o encaminhamento à sanção presidencial.

O substitutivo assenta-se sobre três pilares: (i) um rol de critérios objetivos, segundo os quais o juiz deferirá a gratuidade por força da própria lei, independentemente de avaliação discricionária adicional; (ii) uma regra subjetiva residual, aplicável a quem não se enquadre nas hipóteses objetivas, mas comprove, por outros meios, a insuficiência de recursos; e (iii) um regime de punição por má-fé, destinado a coibir o uso abusivo do instituto.

O propósito deste artigo é examinar, com particular atenção, o primeiro desses pilares. Sustentamos que a técnica legislativa escolhida contribui para a efetivação do acesso à Justiça, precisamente porque as hipóteses objetivas eleitas pelo legislador não constituem categorias arbitrárias: correspondem a situações que já passaram, em outra sede, por um filtro de aferição de vulnerabilidade econômica ou social, o que legitima sua adoção automática pelo processo civil.

Registre-se, por oportuno, que a presente análise teve origem na procura do escritório pelo Dr. Daniel do Prado e Souza, chefe de gabinete do Senador relator, que nos franqueou o acesso ao inteiro teor do substitutivo e solicitou nossa opinião técnica a respeito do projeto de lei, à época ainda em trâmite no Senado Federal.

O modelo vigente: presunção genérica e insegurança na aplicação

Na sistemática ainda em vigor, a gratuidade da justiça à pessoa natural apoia-se, como regra, em presunção relativa decorrente da simples afirmação de insuficiência de recursos, cabendo à parte contrária ou ao próprio juiz, de ofício, infirmá-la. O resultado prático dessa indeterminação é bem conhecido no meio jurídico, pois produz decisões divergentes diante de situações semelhantes, eleva o grau de subjetividade do julgador e gera, como consequência, intenso e repetitivo contencioso incidental a respeito de um tema que, em determinado grupo de pessoas, deveria ser de rápida solução.

A escala do fenômeno confirma a relevância do tema. Segundo o relatório “Justiça em Números 2026”, do Conselho Nacional de Justiça, a gratuidade de justiça esteve presente em 30,4% dos processos arquivados definitivamente em 2025 no Brasil, ante 24,9% em 2024, patamar que o próprio CNJ reputa possivelmente subestimado, em razão de falhas no preenchimento do respectivo campo pelos tribunais. Não se trata de índice de deferimento ou indeferimento de pedidos, mas da proporção de todo o universo de processos em que a gratuidade esteve presente; ainda assim, o dado é revelador, pois quase um terço da litigiosidade brasileira depende, de alguma forma, do reconhecimento da hipossuficiência de uma das partes, o que evidencia como a ausência de parâmetros objetivos e uniformes para esse reconhecimento constitui problema de escala relevante no funcionamento do sistema.

É nesse contexto que se compreende o mérito do PL 2.239/2022, o qual não abranda a exigência constitucional de comprovação, prevista no art. 5º, inciso LXXIV, da Constituição da República, que condiciona a assistência jurídica gratuita à comprovação da insuficiência de recursos, sem se satisfazer com a simples declaração do interessado. O que o PL faz é oferecer, para um núcleo de situações, parâmetros de comprovação objetivos e previamente decantados por outras searas do ordenamento.

A opção pelos critérios objetivos: um filtro que já existe

O projeto de alteração do art. 99 do CPC elenca seis hipóteses em que o juiz deferirá o pedido de gratuidade formulado pela pessoa natural: (I) renda mensal líquida de até dois salários mínimos, apurada pela média dos três meses anteriores ao requerimento; (II) condição de beneficiária de programa social do governo federal destinado a famílias de baixa renda, comprovada mediante inscrição no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico); (III) mulher em situação de violência doméstica e familiar que demande em razão dessa condição, bem como cônjuge, companheiro, ascendente, descendente ou irmão de vítima de violência doméstica com resultado morte, nas ações de reparação civil correlatas; (IV) pertencimento a comunidade indígena ou quilombola, comprovado mediante declaração de entidade representativa, quando a causa se relacione a esse pertencimento étnico-racial; (V) representação em juízo pela Defensoria Pública; e (VI) dispensa, pela legislação tributária, de apresentar Declaração de Ajuste Anual do Imposto de Renda.

À primeira vista, poder-se-ia objetar que se trata de um rol heterogêneo, reunindo situações de naturezas distintas, como carência de renda, políticas sociais, violência de gênero, identidade étnico-racial, representação processual e tributação. A heterogeneidade, contudo, é apenas aparente. O que une todas essas hipóteses, e o que justifica sua eleição como critérios ope legis, é o fato de que, em todas elas, um órgão ou instituição diversa do Judiciário já realizou, previamente e para finalidade própria, um juízo de triagem sobre a condição econômica ou de vulnerabilidade do interessado.

Assim, aquele que figura no CadÚnico já foi submetido, pelos órgãos da assistência social, a um cadastramento que exige comprovação de renda familiar compatível com os programas sociais a que se destina; aquele que é representado pela Defensoria Pública já foi por ela admitido como hipossuficiente, nos termos de sua própria triagem institucional, prévia à distribuição da causa; e aquele que está dispensado de apresentar a Declaração de Ajuste Anual do Imposto de Renda já foi reconhecido, pela própria Receita Federal, como estando abaixo do patamar de renda que a legislação tributária reputa relevante para fins de tributação. Em nenhum desses três exemplos o Código de Processo Civil está a criar, do nada, uma presunção nova; está a reconhecer, para fins processuais, um filtro que outro órgão público já aplicou para outros fins, com metodologia própria e, em regra, mais rigorosa do que a simples autodeclaração hoje praticada em juízo.

O mesmo raciocínio, com as devidas adaptações, aplica-se às hipóteses de violência doméstica e de pertencimento étnico-racial indígena ou quilombola, uma vez que, nesses casos, o filtro tem natureza diversa da econômica: resulta da própria gravidade da situação de vulnerabilidade já reconhecida por lei especial (a Lei Maria da Penha, no primeiro caso) ou da exigência de comprovação de pertencer a um determinado grupo étnico que o legislador quis proteger.

Há, portanto, coerência sistêmica na opção legislativa, pois em vez de o juiz cível refazer, caso a caso, uma investigação sobre hipossuficiência que outros órgãos, com competência e instrumentos próprios, já realizaram, o PL 2.239/2022 aproveita esse trabalho prévio e o torna vinculante para fins de gratuidade. Cuida-se, portanto, de racionalização do controle judicial, cujos limites se examinam adiante.

O parâmetro da renda líquida: uma fórmula mais fiel à realidade econômica

Merece destaque, ainda, a redação do novo § 8º do art. 99, que define o que se entende por renda líquida para os fins do inciso I do § 2º, qual seja, a diferença entre a soma dos rendimentos do requerente e as despesas com contribuição previdenciária, imposto sobre a renda, pensão alimentícia, tratamento de saúde próprio ou de dependentes e parcela de financiamento de imóvel residencial vinculado a programa habitacional prioritário a famílias de baixa renda.

A escolha pela renda líquida, em detrimento da renda bruta constante do contracheque, corrige uma distorção prática recorrente, pois, sob a ótica da renda bruta, trabalhadores de renda média eram frequentemente considerados incompatíveis com a gratuidade, ainda que, descontados os encargos legais e obrigações de caráter alimentar ou de saúde, sobrasse recurso manifestamente insuficiente para arcar com custas e despesas processuais sem prejuízo do próprio sustento. Ao adotar a renda líquida como parâmetro, o projeto de lei aproxima o critério legal da efetiva capacidade contributiva do jurisdicionado, sem por isso ampliar indevidamente o universo de beneficiários, já que a lei somente reconhece como dedutíveis despesas que a própria legislação tributária já trata como tal, o que preserva a objetividade e a verificabilidade do cálculo.

A regra subjetiva residual e a punição por má-fé

A técnica objetiva não esgota, contudo, o exame dos casos em que o benefício deve ser concedido para além das hipóteses nela previstas. O novo § 3º-A do art. 99 assegura que a pessoa natural não enquadrada nas hipóteses do § 2º, assim como a pessoa jurídica não abrangida pelo § 3º, poderão obter a gratuidade mediante comprovação da insuficiência de recursos por documentação idônea ou outro meio de prova admitido em direito, excluída expressamente a simples declaração. Ao juiz remanesce, ademais, o poder de indeferir o pedido sempre que os autos contiverem elementos que comprovem a capacidade financeira do requerente, ressalvadas as hipóteses de violência doméstica e familiar, de pertencimento a comunidade indígena ou quilombola e de representação pela Defensoria Pública, em relação às quais o texto substitutivo veda o indeferimento.

A conjugação dessas duas regras demonstra que o legislador não renunciou ao controle judicial individualizado, apenas o deslocou para onde ele é necessário. Nas hipóteses em que já existe filtro institucional prévio, a lei dispensa nova investigação judicial, por economia processual e coerência com o juízo já formado alhures; nas demais, a comprovação documentada continua sendo exigida, tal como hoje deveria ser, e o juiz mantém o poder de negar o benefício, ou de revogá-lo, sempre que a realidade dos autos assim o indicar.

Some-se a isso a nova redação do parágrafo único do art. 100, que eleva a multa por má-fé a até quinze vezes o valor das despesas processuais indevidamente subtraídas à parte contrária, revertida à Fazenda Pública e passível de inscrição em dívida ativa. A severidade da sanção guarda proporção com a do abuso que se pretende coibir, penalizando aquele que se vale fraudulentamente da gratuidade da justiça, frustra a arrecadação de custas e desvirtua o instituto voltado à proteção do economicamente vulnerável.

Compatibilidade com o art. 5º, inciso LXXIV, da Constituição

Convém enfrentar, ainda, eventual objeção de que a automaticidade dos critérios objetivos poderia comprometer a exigência constitucional de comprovação da insuficiência de recursos. Entendemos que a objeção não procede. O texto constitucional exige comprovação, não impõe que essa comprovação seja necessariamente produzida, pela primeira vez, no próprio processo em que se pleiteia a gratuidade. Quando a pessoa natural já comprovou sua condição de vulnerabilidade perante o CadÚnico, perante a Defensoria Pública ou perante a própria Receita Federal, a comprovação constitucional já ocorreu; o que o PL faz é apenas reconhecer, para fins processuais, uma prova preexistente e documentalmente verificável, evitando que o interessado seja obrigado a comprová-la novamente, desta vez perante o juízo cível, em manifesta duplicidade de esforços.

Nesse sentido, o regime instituído pelo texto substitutivo guarda maior aderência ao art. 5º, inciso LXXIV, da Constituição do que a prática hoje corrente, fundada em declaração isolada e desacompanhada de qualquer instrução probatória mínima. A gratuidade deferida com base em critério objetivo repousa, assim, em comprovação anteriormente produzida e documentalmente verificável.

A objeção previsível

É de se esperar que se argumente, em sentido contrário, que o caráter taxativo do rol do § 2º poderia excluir situações de vulnerabilidade não expressamente contempladas, gerando rigidez incompatível com a diversidade da realidade social brasileira. A objeção é legítima, mas encontra resposta no próprio sistema do projeto de lei, uma vez que para essas situações subsiste a regra subjetiva residual do § 3º-A, que não exclui ninguém do acesso à gratuidade, limitando-se a exigir, de quem não se enquadra no filtro objetivo, a comprovação documentada de sua condição, tal como já deveria ocorrer sob a ordem constitucional vigente.

Registre-se, a propósito, que essa foi a leitura inicialmente adotada por estes subscritores. O acesso ao material integral do projeto, franqueado pela assessoria do relator, permitiu superá-la, sem abandono da premissa de que seria inconstitucional impor restrição ao acesso à Justiça sem qualquer análise da situação concreta do requerente. É precisamente por isso que o § 3º-A não pode ser tratado como via excepcional ou de aplicação restritiva, uma vez que esse dispositivo é o que assegura a compatibilidade do sistema com o art. 5º, inciso LXXIV, da Constituição da República. Assim, como já se demonstrou em exemplos anteriores, aquele que possuir bens ou renda que o situem fora do rol taxativo do § 2º ainda poderá postular os benefícios da gratuidade, caso enfrente situação financeira momentânea que o impeça de arcar com as custas e despesas do processo; para tanto, porém, terá o ônus de comprovar essa condição.

Conclusão

O Projeto de Lei aprovado pelo Senado constrói um sistema equilibrado e tecnicamente bem arquitetado para a concessão da gratuidade da justiça. Ao eleger como critérios objetivos situações que já passaram por um filtro prévio e institucional, tais como os beneficiários de programas sociais, os representados pela Defensoria Pública e os dispensados de declarar Imposto de Renda, o legislador não abandonou a exigência constitucional de comprovação, apenas reconheceu, para fins processuais, comprovações já produzidas alhures, com economia de tempo e de recursos para o jurisdicionado e para o próprio Poder Judiciário. Ao mesmo tempo, preservou, na regra subjetiva residual e no reforço da punição por má-fé, os instrumentos necessários para que o benefício continue restrito a quem dele efetivamente necessita.

Trata-se, em suma, de reforma que fortalece o acesso à Justiça sem descuidar da sua legitimidade, harmonizando a celeridade processual com a fidelidade ao comando do art. 5º, inciso LXXIV, da Constituição da República. Recomendamos, por isso, sua aplicação pelos tribunais brasileiros, tão logo a Câmara dos Deputados aprove o Substitutivo e sobrevenha a sanção presidencial.

A Greco Filho Sociedade de Advogados acompanha de perto a tramitação e a futura aplicação do PL 2.239/2022 e se coloca à disposição para orientar clientes e interessados sobre as repercussões da nova disciplina da gratuidade da justiça.