O desfecho final do julgamento, com destaque para o teto prescricional de 20 anos e sua aplicação no tempo

Julho de 2026

Introdução

Em nosso artigo do mês passado, apresentamos um panorama do julgamento conjunto das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 7156 e 7236, que revisitam a constitucionalidade de diversos dispositivos introduzidos na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992) pela reforma promovida pela Lei 14.230/2021. Naquele momento, o julgamento permanecia suspenso em razão de pedido de vista do Ministro Dias Toffoli.

Em 1º de julho de 2026, na última sessão plenária do primeiro semestre, o Supremo Tribunal Federal encerrou o julgamento conjunto das duas ações, após retomá-lo em sessões realizadas em 24 e 25 de junho. Este artigo atualiza o panorama anterior à luz do desfecho final e dedica atenção especial a um ponto que, a nosso ver, será palco de amplo debate por parte da comunidade jurídica: o teto prescricional de 20 anos fixado a partir de proposta do Ministro Flávio Dino, e a forma como esse prazo deve ser contado.

O que restou decidido pela Corte Suprema

Somando-se às definições já noticiadas em nosso artigo anterior (consolidação da exigência de dolo, validação do rol taxativo do art. 11, proteção ao agente que segue interpretação jurisprudencial, responsabilização de particulares sem exigência de benefício direto, extensão da proibição de contratar a todos os entes federativos e a solução dada à ADI 6678), o Tribunal decidiu, nas sessões finais, os seguintes pontos:

1. Perda da função pública

Acolhendo proposta do Ministro Dias Toffoli, o Plenário decidiu que a sanção de perda da função pública não fica restrita ao cargo ocupado pelo condenado no momento da irregularidade. Caberá ao juiz avaliar, caso a caso, a extensão da sanção a outros vínculos que o agente mantenha com a administração pública, questão que amplia consideravelmente o alcance prático da pena em casos de dolo e dano ao erário.

2. Apuração do dano e Tribunal de Contas

O STF declarou inconstitucional a exigência de manifestação prévia e obrigatória do Tribunal de Contas competente para a apuração do valor do dano a ser ressarcido, inclusive no âmbito de acordos de não persecução cível. A apuração do prejuízo poderá ocorrer diretamente no processo judicial, sem depender de parecer do órgão de controle externo.

3. Indisponibilidade de bens

Foram declarados inconstitucionais os dispositivos que condicionavam o bloqueio cautelar de bens à demonstração concreta de risco imediato de prejuízo ao erário. Conforme decidiu a Corte Suprema, basta a existência de indícios robustos de irregularidade, podendo a medida alcançar tanto valores destinados à reparação do dano quanto patrimônio correspondente ao alegado enriquecimento ilícito.

4. Autonomia entre as esferas penal e cível

O Plenário afastou a aplicação automática, ao processo de improbidade, da absolvição criminal por fatos idênticos confirmada por órgão colegiado (art. 21, §4º). Prevaleceu o entendimento de que a comunicabilidade entre as instâncias deve ficar restrita a hipóteses excepcionais e com trânsito em julgado – inexistência do fato, negativa de autoria, legítima defesa, estrito cumprimento do dever legal ou exercício regular do direito – preservando-se a autonomia como regra geral.

5. Delimitação da atuação do magistrado

Também foram declarados inconstitucionais os dispositivos que vinculavam o juiz ao enquadramento jurídico atribuído aos fatos na petição inicial (art. 17, §§10-C, 10-D e 10-F, I), por comprometerem a independência funcional do Judiciário na qualificação jurídica da conduta submetida a julgamento.

6. Prescrição intercorrente

Por maioria, o Plenário declarou a inconstitucionalidade da parte do art. 23, §5º, que determinava a redução pela metade do prazo prescricional após cada causa interruptiva, o que, na prática, fazia o prazo cair de oito para quatro anos. O Ministro Alexandre de Moraes fundamentou o entendimento em dados do CNJ segundo os quais as ações de improbidade levam, em média, mais de cinco anos para alcançar sentença de primeiro grau, de modo que a redução esvaziaria a efetividade do sistema de combate à improbidade e comprometeria o duplo grau de jurisdição. Os marcos interruptivos da prescrição, por sua vez, foram confirmados como constitucionais, por unanimidade.

7. O teto prescricional de 20 anos

Na mesma sessão, o Ministro Flávio Dino propôs a fixação de um limite máximo de 20 anos para a tramitação de qualquer ação de improbidade, tomando como parâmetro, por analogia, o art. 109, I, do Código Penal, cujo prazo prescricional é aplicável, no regime penal comum, aos crimes de pena máxima superior a doze anos. Segundo o Ministro, submeter alguém à pendência de uma ação de improbidade por tempo indefinido seria “incompatível com qualquer princípio de moralidade e com a atuação do Estado”. A proposta foi acolhida pela maioria do Plenário.

O teto de 20 anos deve retroagir: a tese que sustentamos

O ponto que reputamos central, e ao qual dedicamos esta seção, vez que inovadora, é a forma como esse teto de 20 anos deve ser contado para as milhares de ações de improbidade já em curso no país. Como já se antecipa na imprensa especializada, essa é justamente a dúvida que ficará em aberto até a lavratura e publicação do acórdão: contam-se os 20 anos a partir do fato, da distribuição da ação de improbidade administrativa, ou apenas a partir de 1º de julho de 2026?

Sustentamos que a resposta correta é a primeira: o teto deve ser contado a partir dos fatos que originaram a ação de improbidade, e não da propositura da ação ou, muito menos, somente a partir do julgamento das ADIs pelo STF.

Uma origem distinta da prescrição intercorrente

O próprio Ministro Dino, ao longo dos debates, foi explícito quanto à premissa que o levou a buscar o Código Penal como referência: em matéria de improbidade administrativa deve haver diálogo constante com o Direito Penal, por se tratar a LIA de direito sancionador. Não por acaso, o mesmo Ministro invocou o art. 117 do CP para afastar a redução pela metade do prazo intercorrente, sob o argumento de que, no regime penal, interrompida a prescrição, todo o prazo volta a correr por inteiro.

Esse pano de fundo revela que o teto de 20 anos não nasceu como inovação legislativa, tampouco como criação pretoriana desvinculada de qualquer parâmetro preexistente. Trata-se da aplicação, por analogia, de uma regra que já compunha o ordenamento desde muito antes da Lei 14.230/2021 e da própria Lei 8.429/1992: o art. 109, I, do Código Penal. O STF não criou um instituto novo; reconheceu que um parâmetro já existente no sistema sancionador, e que, por força da natureza sancionadora da LIA, sempre poderia ter sido invocado por analogia, também deve operar como limite às ações de improbidade.

Essa distinção fica mais nítida quando se compara o teto de 20 anos com o regime da prescrição intercorrente, também enfrentado nas mesmas ADIs e já disciplinado anteriormente pelo STF no julgamento do Tema 1.199 (ARE 843.989/PR). Naquela ocasião, a Corte fixou que o novo regime prescricional trazido pela Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais somente a partir da publicação da lei. Essa irretroatividade faz pleno sentido no caso da prescrição intercorrente, porque ali se trata de instituto que passou a existir por força de lei: foi o legislador de 2021 quem, em opção normativa própria, criou a sistemática de reinício do prazo após cada causa interruptiva. Tratando-se de regime prescricional novo, introduzido por ato legislativo, aplica-se a regra geral de direito intertemporal (tempus regit actum): o novo regramento rege os fatos a partir de sua vigência, sem retroagir sobre situações consolidadas sob a lei anterior. Foi essa, aliás, a lógica adotada pelo próprio Tema 1.199.

Todavia, o teto de 20 anos fixado em 1º de julho de 2026 não compartilha essa mesma origem. Não decorre de texto legal criado ou modificado pelo Congresso Nacional: não há dispositivo da LIA que o preveja. Trata-se de construção jurisprudencial que aplica, por analogia e em razão da natureza sancionadora da lei, um parâmetro que já estava disponível no ordenamento desde a edição do Código Penal. O teto não é fruto de lei nova; é reconhecimento, pela via interpretativa, de um limite que, em tese, já poderia ser extraído do sistema sancionador brasileiro antes mesmo da reforma de 2021.

Por que a contagem deve partir da ocorrência dos fatos

Firmada a premissa de que o teto de 20 anos deve retroagir, resta definir o marco inicial da contagem. A própria Lei de Improbidade Administrativa já responde a essa pergunta para o prazo prescricional ordinário: o art. 23, caput, da Lei 8.429/1992 dispõe que a ação prescreve em oito anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, nas infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. O marco inicial do sistema prescricional da LIA, portanto, nunca foi a propositura da ação, tampouco qualquer decisão judicial superveniente: é sempre o fato.

Não haveria coerência sistêmica em contar o prazo ordinário de oito anos a partir da ocorrência do fato e, ao mesmo tempo, contar o teto máximo de 20 anos (que nada mais é do que um limite superior sobre esse mesmo sistema prescricional) a partir de um marco distinto, como a distribuição da ação ou a data do julgamento das ADIs em 1º de julho de 2026. O teto não cria um novo prazo autônomo; ele qualifica e limita o mesmo prazo prescricional já disciplinado pelo art. 23, caput, da LIA, e deve, por isso, observar o mesmo marco inicial.

Essa conclusão encontra reforço na própria origem penal do parâmetro: o art. 111 do Código Penal, ao disciplinar o termo inicial da prescrição da pretensão punitiva, também elege a data da consumação do fato, e não qualquer marco processual, como referência. Adotar a distribuição da ação ou o julgamento das ADIs como termo inicial do teto de 20 anos esvaziaria a própria razão de ser da garantia: os processos mais antigos, exatamente aqueles que mais se beneficiariam de um limite temporal, seriam os menos protegidos, pois teriam sua contagem reiniciada a partir de um marco recente, e não da origem real da controvérsia.

O argumento da retroatividade benéfica

Há ainda um segundo fundamento, que reforça e talvez seja mais decisivo do que o primeiro: mesmo que se entenda que o teto de 20 anos representa alguma novidade normativa, ele é indiscutivelmente benéfico ao réu ou executado em ação de improbidade. Não amplia prazo, não cria nova hipótese de responsabilização, não agrava a situação de quem responde à ação, ao contrário, limita no tempo a possibilidade de o Estado manter alguém sob a pendência de uma ação em curso.

Se a própria Corte reconheceu que a LIA é direito sancionador e que, por isso, deve dialogar com o Direito Penal, a consequência lógica é que também se aplique, ao teto de 20 anos, a garantia constitucional da retroatividade benéfica em matéria sancionadora (art. 5º, XL, da Constituição Federal: “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”). Em outras palavras, ainda que se quisesse tratar o teto como novidade, sendo ele favorável ao demandado, a regra geral de irretroatividade cede, como cede em todo o direito sancionador, diante da retroatividade in bonam partem.

São dois os fundamentos que nos levam a sustentar que a contagem dos 20 anos deve ser feita a partir da ocorrência dos fatos que deram origem a cada ação de improbidade, e não a partir da propositura da ação ou dos marcos temporais verificados a partir de 1º de julho de 2026: (i) o teto não é criação legislativa nova, mas aplicação analógica de parâmetro penal preexistente; e (ii), ainda que o fosse, sua natureza benéfica impõe retroatividade.

A objeção provável

É previsível que se argumente, em sentido contrário, que qualquer novo parâmetro fixado pelo STF em controle concentrado deveria, por cautela e segurança jurídica, produzir efeitos apenas para o futuro, tal como ocorreu, por razões de política judiciária, em outras passagens do mesmo julgamento. O receio de que a retroatividade ampla do teto gere a extinção repentina de processos em curso é ponderação legítima, sobretudo à vista do histórico de preocupação do próprio Tribunal com o risco de prescrição em massa.

Entendemos, contudo, que esse risco prático, por mais relevante que seja como dado de gestão judiciária, não pode se sobrepor à natureza jurídica do instituto. Se o teto de 20 anos é, como demonstrado, aplicação analógica de parâmetro penal preexistente e garantia favorável ao demandado, modular seus efeitos apenas para o futuro equivaleria a negar, na prática, a própria garantia constitucional que lhe dá suporte. O acórdão ainda não foi publicado, e é exatamente esse o ponto em aberto apontado pela imprensa especializada: como se dará a contagem do prazo de 20 anos para as ações em curso. É nesse cenário (e, adiante, em eventuais embargos de declaração) que a tese aqui exposta deve ser sustentada perante o STF e nas instâncias ordinárias, caso a caso.

Conclusão

O julgamento das ADIs 7156 e 7236 chega ao fim como o mais relevante exercício de controle concentrado de constitucionalidade sobre o sistema brasileiro de responsabilização por improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/1992. O desfecho consolida avanços importantes para a defesa, como dolo, tipicidade taxativa, autonomia entre instâncias e, ao mesmo tempo, amplia o espectro de responsabilização em pontos sensíveis, como a perda da função pública e a indisponibilidade de bens.

Entre os pontos decididos, o teto prescricional de 20 anos é sem dúvida o que merecerá atenção redobrada por parte dos operadores de direito. Passaremos a defendê-lo como de aplicação analógica de parâmetro penal preexistente e como garantia favorável ao demandado, de modo que sua contagem deve retroagir, tomando como marco inicial a ocorrência dos fatos que originaram cada ação, e não a propositura da ação ou o julgamento das ADIs, e alcançando também as ações já em curso.

A Greco Filho Sociedade de Advogados acompanha de perto o desdobramento desse julgamento e se coloca à disposição para orientar clientes e interessados sobre as repercussões das decisões do Supremo Tribunal Federal nessa matéria.

Artigo atualizado em 13 de julho de 2026, com base nas informações disponíveis até a conclusão do julgamento em 1º de julho de 2026. O acórdão ainda não foi publicado; a tese sobre a contagem do teto de 20 anos, em especial, deverá ser revisitada à luz do inteiro teor, quando disponível.